集体所有制企业清算注销法律实务白皮书（四）：集体企业清算责任认定与实务合规要点总结

在前几篇文章中，我们已经系统梳理了集体所有制企业自行清算注销的法律适用、主体认定、实操难点、程序路径等问题。随着清算工作全面推进，清算程序是否合法、责任边界如何厘清，直接关系到主管部门等清算义务人及清算组是否面临赔偿责任风险。因此，本篇作为系列文章的收尾与总结篇，将结合新旧《公司法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》（简称《公司法司法解释（二）》）等规定，就清算义务人与清算组责任区分以及清算组的通知与公告义务等实践中最容易产生风险的清算责任认定问题展开分析。

需要说明的是，本系列文章是基于本次实务项目开展的学习研究与总结思考。笔者仅在现有规则框架内，结合项目实践做浅显、初步的梳理与分享，希望能为同类实务工作提供一些思路与参考。

一、集体企业清算责任的法律适用

根据本系列文章此前分析结论，集体所有制企业并非依据《公司法》设立的公司制企业，但在清算程序、清算义务、清算责任认定等方面，在专门规则未作明确规定时，参照适用公司法律的有关规定及司法裁判规则。在司法实践中，法院亦普遍认可该适用路径。如在大连亚细亚混凝土有限公司与庄河市大郑镇人民政府纠纷案【（2019）辽 02 民终 2712 号】中，法院明确指出，非依照公司法规定而成立的法人企业亦可通过民法总则和公司法司法解释等法律规范的引致功能而导致公司法及其司法解释在相关案件中的适用。因此，集体企业的清算责任构成、归责原则、责任承担方式等，均参照公司制企业清算责任规则执行。

二、清算义务人与清算组（成员）的责任区分

如本系列文章此前分析，清算义务人与清算组是清算法律关系中的两类核心主体，二者在职责定位、义务内容与责任基础上存在明显区别。清算义务人是指基于特定法律关系，在企业解散时负有依法组织清算义务，并在未及时清算造成损害时依法承担相应责任的主体，也可称为清算主体，属于决策与监督主体。清算组则是具体负责执行清算事务、清理公司财产与债权债务的操作实施主体。在我国公司法律框架下，清算义务人通常是清算组的当然成员，除非存在特殊例外情形。清算义务人与清算组成员的义务虽具有连续性，但在形式上有所区别。随着我国公司法律制度的完善，清算义务人责任与清算组成员责任逐步从混同走向清晰区分，笔者认为，该区分逻辑同样适用于集体企业清算场景。

（一）在旧法规则体系下，清算义务人与清算组成员的责任未作严格区分

旧《公司法》并未明确界定“清算义务人”概念，仅在第一百八十三条规定，“公司因本法第一百八十条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。”同时，在第一百八十九条规定：“清算组成员应当忠于职守，依法履行清算义务。清算组成员不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入，不得侵占公司财产。清算组成员因故意或者重大过失给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”

《公司法司法解释（二）》进一步对清算责任作出体系化规定：

第十一条规定，“公司清算时，清算组应当按照公司法第一百八十五条的规定，将公司解散清算事宜书面通知全体已知债权人，并根据公司规模和营业地域范围在全国或者公司注册登记地省级有影响的报纸上进行公告。

清算组未按照前款规定履行通知和公告义务，导致债权人未及时申报债权而未获清偿，债权人主张清算组成员对因此造成的损失承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

第十五条规定，“公司自行清算的，清算方案应当报股东会或者股东大会决议确认；人民法院组织清算的，清算方案应当报人民法院确认。未经确认的清算方案，清算组不得执行。

执行未经确认的清算方案给公司或者债权人造成损失，公司、股东、董事、公司其他利害关系人或者债权人主张清算组成员承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

第十八条规定，“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。

有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。

上述情形系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”

第十九条规定，“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

第二十条规定，“公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。

公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”

第二十三条规定，“清算组成员从事清算事务时，违反法律、行政法规或者公司章程给公司或者债权人造成损失，公司或者债权人主张其承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

综上，由于旧法未从制度层面严格区分“组织清算义务”与“执行清算事务”，实践中往往将清算义务人与清算组成员的责任混为一谈，责任边界相对模糊。

（二）在新法规则体系下，清算义务人责任与清算组成员责任明显分离

2021年1月1日实施的《民法典》第七十条亦明确：“法人解散的，除合并或者分立的情形外，清算义务人应当及时组成清算组进行清算。法人的董事、理事等执行机构或者决策机构的成员为清算义务人。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。清算义务人未及时履行清算义务，造成损害的，应当承担民事责任。”此后，2024年7月1日实施的新《公司法》正式引入清算义务人概念，并完成两类责任的制度区分。

新《公司法》第二百三十二条明确规定了清算义务人责任：“公司因本法第二百二十九条第一款第一项、第二项、第四项、第五项规定而解散的，应当清算。董事为公司清算义务人，应当在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。清算组由董事组成，但是公司章程另有规定或者股东会决议另选他人的除外。清算义务人未及时履行清算义务，给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”

第二百三十八条明确规定了清算组成员责任：“清算组成员履行清算职责，负有忠实义务和勤勉义务。清算组成员怠于履行清算职责，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任；因故意或者重大过失给债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”

此外，最高人民法院法〔2025〕226号《关于修改<民事案件案由规定>的决定》，变更“清算责任纠纷”为“公司清算责任纠纷”，并在“公司清算责任纠纷”项下增加了“清算义务人责任纠纷”和“清算组成员责任纠纷”两个四级案由。进一步印证两类责任在司法实践中的区分标准已固定成型。

三、清算组的重要义务之通知与公告

在清算组的各项履职义务中，通知已知债权人、发布清算公告是最基础、也最容易引发赔偿责任的环节。在本次集体企业自行清算实务中，笔者发现，不少经办人员存在误解，认为只要发布清算公告，就视为履行全部通知义务。但从规范依据与司法裁判来看，该理解明显不当，也是实践中最容易引发清算赔偿责任的风险点。

（一）法律依据

新《公司法》第二百三十五条规定，“清算组应当自成立之日起十日内通知债权人，并于六十日内在报纸上或者国家企业信用信息公示系统公告。债权人应当自接到通知之日起三十日内，未接到通知的自公告之日起四十五日内，向清算组申报其债权。

债权人申报债权，应当说明债权的有关事项，并提供证明材料。清算组应当对债权进行登记。

在申报债权期间，清算组不得对债权人进行清偿。”

《公司法司法解释（二）》第十一条规定：“公司清算时，清算组应当按照公司法第一百八十五条的规定，将公司解散清算事宜书面通知全体已知债权人，并根据公司规模和营业地域范围在全国或者公司注册登记地省级有影响的报纸上进行公告。清算组未按照前款规定履行通知和公告义务，导致债权人未及时申报债权而未获清偿，债权人主张清算组成员对因此造成的损失承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”

（二）司法实践中较为统一的观点

大量案例表明，清算组应区分“已知债权人”与“未知债权人”分别采用通知和公告的方式履行告知义务。对于已知债权人：必须采取书面通知（邮寄、邮件、短信等可留存证据方式），不得以公告代替通知。对于未知债权人：可通过省级以上报纸或国家企业信用信息公示系统公告，公告期不少于45日。

例如，在杨某鹏、郑某女等清算责任纠纷一案（案号(2021)鄂知民终550号）中，湖北省高级人民法院认为，“三为鹏公司注销前成立清算组，该清算组仅在《长江商报》发布公告，并未以书面、电话等合理方式及时通知尚未履行完毕的涉案合同对方当事人王某二，以致王某二未能及时申报债权而未获清偿。杨某鹏、郑某女作为清算组成员，未依法履行清算义务，有重大过失。王某二作为已注销公司三为鹏公司的债权人，有权就原应由三为鹏公司支付的款项，向杨某鹏、郑某女主张赔偿责任。”

又如，在杨某芳与博罗县威特利服饰有限公司、马某兵清算责任纠纷一案（案号为(2020)苏05民终6906号）中，江苏省苏州市中级人民法院认为，“一控公司清算组办理注销时仅通过发布注销公告和出具清算报告的方式注销一控公司，未依法书面通知威特利公司等已知债权人申报债权，导致威特利公司未及时申报债权从而未获清偿，各清算组成员应当承担连带赔偿责任，威特利公司有权向杨某芳主张全部责任。”

（三）关于“已知债权人”的认定

至于“已知债权人”的认定，实务中，一般认为清算组可以从以下几个方面获取债权人的信息，识别并确定已知债权人范围，确保通知到位。

1.确认企业是否存在尚未履行的已生效的裁判文书；

2.确认企业是否存在未决诉讼、仲裁案件；

3.确认企业是否有其他主体通过告知函、通知函等非诉讼方式向企业主张过债权；

4.从企业的财务资料中确认是否存在未清债务并确认是否存在未列入企业财务资料的合同债务；

5.与企业经营管理人员或主要办事人员确认是否企业存在其他债务。

四、集体企业清算注销的责任防范与实操建议

结合前述责任规则与北京地区实务口径，就集体企业自行清算注销，笔者提出以下合规建议：

（一）坚守操作底线，以属地登记机关要求为基础

集体企业无统一的标准化注销流程，主管部门及清算组应首先与属地市场监管部门充分沟通，明确材料清单、审查标准、公告要求、签字盖章主体等重点事项，确保程序形式合规。

（二）参照公司清算规则完善程序，降低追责风险

即便登记机关不强制要求清算组备案、公告等材料，仍建议参照《公司法》及相关司法解释完成主要清算程序，至少包括：由主管部门出具正式文件成立清算组，留存成立文件；全面梳理历史债权债务，书面通知已知债权人；在省级以上报纸或公示系统发布清算公告与债权申报公告，公告期不少于45日；编制清算方案，由主管部门确认；规范编制清算报告，由主管部门确认；完整留存通知记录、公告报纸、清算文件、会议纪要等档案材料等。

尽管部分市场监管部门在注销审查时，不强制要求集体企业清算组备案或公告的证明材料，不要求提交清算公告或债权人通知材料，但笔者认为，从责任防范角度，清算组仍应严格履行清算义务。

未履行前述义务，即便完成工商注销，债权人仍可在注销后起诉清算组成员、主管部门承担赔偿责任，相关判例在司法实践中较为常见。

五、小结

集体企业清算责任虽无专门立法予以直接规定，但依据《民法典》的引致规则与司法裁判共识，可以参照适用公司清算责任规则。随着立法与司法对“清算义务人责任”与“清算组成员责任”的区分日趋明确，集体企业主管部门、开办单位及清算组成员均应树立清晰的责任意识。笔者认为，实务中，集体企业清算不能因登记机关审查宽松而简化法定程序，而应以参照适用公司清算规范为内在标准、以属地行政要求为外在底线，规范履行通知、公告、清算、注销等义务，既要确保顺利完成注销，又要防范清算赔偿责任风险。

结束语

至此，本系列关于集体所有制企业自行清算注销的研究及实务总结已全部完结。从集体企业清算的法律适用、清算义务人认定，到清算组备案与刻章、开户障碍，我们试图在规则模糊、实操复杂的现实困境中，为实务工作者梳理出一条相对清晰、可落地的路径。希望本系列文章能够为处理集体企业清算注销的同仁提供参考、减少困惑、降低风险。实务之路漫漫，需要我们不断精进、持续学习、严守合规底线。最后，谨以此系列文章，与所有深耕企业清算实务的同仁共勉。

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