集体所有制企业清算注销法律实务白皮书（一）：集体企业清算注销概述

笔者近期承办了一起北京郊区集体所有制企业的自行清算注销项目。该企业因长期未开展经营活动，已被市场监管部门吊销营业执照，实操推进中先后遭遇公章遗失、法定代表人失联、税务状态长期异常等一系列历史遗留问题。在与属地市场监管、税务、公安、银行等多部门沟通协调的过程中，笔者深刻体会到，集体企业的清算注销，既无系统的专门立法，也无统一、标准化的行政流程，不同部门、不同区域之间的要求存在明显差异，整体实操难度与程序风险远高于普通公司制企业。

基于本次项目的实操经验与相关类案研究，笔者拟以城镇集体所有制企业、被吊销营业执照后自行清算为场景，撰写本系列实务文章，梳理相关法律规则、司法裁判观点、行政机关实操要求，将办理过程中的思考与体会进行总结分享，希望能为办理同类业务的法律同仁、企业主管单位及法务工作者提供参考与启发。

本篇为系列文章第一篇，将从基础概念出发，界定集体企业的法律概念、企业清算的基本类型、集体企业清算的法律适用规则，并结合司法实践观点，为后续分析奠定基础。

一、集体所有制企业的概念与分类

集体所有制企业是我国特定历史阶段形成的特殊企业形态，在经济社会发展中承担过独特功能，其财产归属、治理结构、管理模式均与公司制企业存在本质区别。依据设立地域、举办主体及适用法律规则的不同，立法上将其划分为城镇集体所有制企业与乡村集体所有制企业两大类，分别适用《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（2016修订）与《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》（2011修订）。

《城镇集体所有制企业条例》第四条对城镇集体企业作出明确定义：“城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。”《乡村集体所有制企业条例》中并未有对乡村集体所有制企业的准确定义，但在第二条规定“本条例适用于由乡（含镇，下同）村（含村民小组，下同）农民集体举办的企业。农业生产合作社、农村供销合作社、农村信用社不适用本条例。”

根据法律规定，集体企业虽可以依法取得法人资格，但其制度构造明显区别于公司制法人。

第一，治理结构不同，集体企业不设股东、股权、股东会等典型公司治理结构。《城镇集体所有制企业条例》第九条规定，“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工（代表）大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。”《乡村集体所有制企业条例》第十九条规定，“企业所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或者选聘方式，依法决定企业税后利润在其与企业之间的具体分配比例，有权作出关于企业分立、合并、迁移、停业、终止、申请破产等决议。”

第二，财产归属不同，集体企业财产归本企业劳动群众集体共同所有，而非国家所有或个别出资人所有。

第三，设立与退出具有较强行政特点。大多数城镇集体企业的设立需要经主管部门批准，同样，在企业出现吊销、停业、解散等情形需要终止时，清算、注销程序通常也需要主管单位组织、批准或出具文件，无法仅依靠企业内部决议完成。

第四，历史遗留问题突出，大量集体企业被吊销营业执照多年，长期处于无人员、无经营、无报表状态，甚至存在证照印章遗失、账册资料缺失、主管单位更迭、税务状态异常等问题，成为企业清算注销领域的典型疑难类型。

二、企业清算的类型

《民法典》第六十八条规定，“有下列原因之一并依法完成清算、注销登记的，法人终止：（一）法人解散；（二）法人被宣告破产；（三）法律规定的其他原因。法人终止，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。”可见，清算是企业法人终止的法定前置程序，也是清理债权债务、平衡保护债权人与出资人权益、规范市场退出秩序的重要环节。从法律内涵来看，清算是指企业出现解散、破产等法定终止事由后，由法定主体开展资产清查、债权登记审核、债务清偿、职工安置、剩余财产分配等一系列工作，以了结全部法律关系、厘清责任财产的法定前置程序。企业只有在依法完成清算后，方可办理注销登记并最终消灭法人资格。

结合我国现行法律规定与实务场景，企业清算主要分为破产清算、强制清算、自行清算三种基本类型，三类清算在启动原因、主导主体、程序强度及法律后果上存在显著差异。

1.破产清算。破产清算适用于企业不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情形，须经人民法院受理并裁定，由法院指定管理人接管企业财产与事务，目标是在司法监督下对债权人公平清偿，程序严格且复杂，法律依据为《企业破产法》及相关司法解释。

2.强制清算。强制清算是司法介入的解散清算，主要适用于企业已出现解散事由，但清算义务人怠于履行义务、逾期不成立清算组、故意拖延清算等可能严重损害债权人或出资人利益的情形。债权人、公司股东、董事等利害关系人可向法院申请，由法院指定清算组开展清算，以破解清算僵局。

3.自行清算。自行清算是本系列文章重点聚焦、也是笔者本次项目所涉的清算类型，指企业出现解散事由后，由清算义务人主动组织成立清算组，在无司法介入的情况下，按照法定程序自主完成全部清算工作。自行清算具有成本低、流程相对灵活、进度可控等优势，是实务中常用的清算方式，但伴随程序合规风险，若存在未及时成立清算组、未依法公告、未通知已知债权人、财产处置不规范等情形，清算义务人或清算组将面临赔偿责任或连带责任。

自行清算与强制清算在特定条件下可转化为破产清算。根据新《公司法》第二百三十七条“清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当依法向人民法院申请破产清算。人民法院受理破产申请后，清算组应当将清算事务移交给人民法院指定的破产管理人”及《企业破产法》第七条第三款“企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算”之规定，清算组在开展自行清算或强制清算过程中，发现企业资产不足以清偿全部债务的，应当立即停止清算，并依法向人民法院申请宣告破产。清算程序一经转为破产程序，原清算程序即终结，相关债权债务清理、财产处置等事宜统一纳入破产程序处理。

需要特别说明的是，上述清算分类虽源于《公司法》针对公司制企业的规定，但依据《民法典》第七十一条“法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法律的有关规定”，以及《城镇集体所有制企业条例》第六十四条“集体所有制的各类公司的管理，按照国家有关公司的法律、法规执行”之规定，笔者认为，前述清算类型划分，同样适用于集体企业。

三、城镇集体企业清算的法律适用规则

城镇集体企业清算的特点仅有原则性规定，具体操作性规则供给不足。作为直接法律依据的《城镇集体所有制企业条例》，仅在第十七条、第十八条对企业终止事由与财产清偿顺序作出原则性规定，明确集体企业终止时应当依法清算财产，并规定了清算费用、职工工资、税款、其他债务的清偿顺序，但对于清算实务中最重要的具体操作问题，如清算组如何成立、是否需要备案、如何通知债权人、如何发布公告、债权申报期限、注销需提交哪些材料等，均未作出细化规定。

关于集体企业清算后的剩余财产处置，《城镇集体所有制企业条例》第十九条作出专门规定，“集体企业财产清算后的剩余财产，按照下列办法处理：（一）有国家、本企业外的单位和个人以及本企业职工个人投资入股的，应当依照其投资入股金额占企业总资产的比例，从企业剩余财产中按相同的比例偿还；（二）其余财产，由企业上级管理机构作为该企业职工待业和养老救济、就业安置和职业培训等费用，专款专用，不得挪作他用。” 该规定属于集体企业特有的财产处置制度。

在此情况下，城镇集体企业清算形成三层递进的法律适用体系。第一层为《民法典》关于法人解散、清算、终止的一般规则，该规则构成所有法人清算的上位法基础；第二层为专门适用《城镇集体所有制企业条例》关于清偿顺序、剩余财产处置等特殊规定（即第十七条、第十八条、第十九条），体现集体企业不同于公司制企业的制度特点；第三层为补充参照适用《公司法》及其司法解释关于清算程序、清算组职权、债权申报、公告通知等程序性规则，这也是实务中最重要、最常用的规则来源。

司法实践中，法院普遍采纳上述法律适用逻辑。例如，在中建一局二公司与庞各庄工业公司清算责任纠纷案中（案号（2018）京0115民初5996号），北京市大兴区人民法院认为，“中化恒基中心（城镇集体企业）在注销前应当进行清算。虽中化恒基中心注销时，关于清算程序没有明确的法律规定，但参考《中华人民共和国民法总则》第七十一条规定：“法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法的有关规定”。因此，中化恒基中心的注销，亦应遵循相应程序，清算义务人应当承担清算义务。”在大连亚细亚混凝土公司与庄河市大郑镇政府纠纷案中（案号（2019）辽02民终2712号），二审法院大连市中级人民法院认为：“《中华人民共和国民法总则》第七十一条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（一）》第二条分别规定，“法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法的有关规定”，“因公司法实施前有关民事行为或者事件发生纠纷起诉到人民法院的，如当时的法律法规和司法解释没有明确规定时，可参照适用公司法的有关规定”。依据前述法律规定，非依照公司法规定而成立的法人企业亦可通过前述法律规范的引致功能而导致公司法及其司法解释在相关案件中的适用。即，庄河一建非依据公司法设立并不能成为一审法院排除公司法及其司法解释适用的理由。”

需要明确的是，集体企业可参照适用的范围仅限于清算相关程序及与清算有关的责任承担规则，并非全面适用《公司法》。例如《公司法》关于一人有限责任公司股东财产混同导致承担连带责任的规定，并不当然适用于集体企业。在北京周大福珠宝金行有限公司与北京市宣武门外百货商场股东损害公司债权人利益责任纠纷案（案号（2021）京02民终12163号）中，北京市第二中级人民法院认为，“周大福公司明确要求宣武门商场承担连带责任的法律依据是公司法第六十一条、第六十二条，而公司法第二条规定，本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。根据本案查明的事实，北京庄胜百货商场为集体所有制企业，故北京庄胜百货商场并非公司法调整的对象。因此，周大福公司关于宣武门商场对北京庄胜百货商场向周大福公司所负债务1222916.57元承担连带责任的上诉请求，没有法律依据，本院不予支持。”此外，在珠海好百佳商业管理有限公司、中山市神湾镇住房和城乡建设局建设用地使用权转让合同纠纷一案中（案号(2018)粤20民终8102号），广东省中山市人民法院认为，“神湾房地产公司属于集体所有制企业，其权利义务承担应适用《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》这一特别法的规定，公司法关于一人责任有限公司的规定对其并不适用，好百佳公司主张因神湾镇政府系实际投资人及主管部门故应承担连带清偿责任亦没有法律依据”。

综上，城镇集体企业清算注销的法律适用逻辑可概括为：民法典一般规则为基础，集体企业专门规则优先适用，公司法相关规则作为补充参照。

四、城镇集体企业注销的实操依据

清算规则解决的是“怎么清、怎么算、谁来组织、谁来担责”的实体与程序的法律问题，而注销规则解决的是“去哪里办、交什么材料、按什么流程办”的行政登记问题。在厘清集体企业清算的法律适用逻辑之后，还要关注实务注销环节的相关规则依据与行政部门要求。

在实务办理层面，集体企业注销并不以《民法典》或《公司法》及其司法解释为直接操作依据，而是适用市场监管领域的相关规范。目前最主要、最直接的实操依据包括：《中华人民共和国市场主体登记管理条例》及其实施细则、市场监管总局等六部门联合发布的《企业注销指引（2025年修订）》（《企业注销指引》最早于2019年作为附件发布于《关于推进企业注销便利化工作的通知》中，后经几轮修订，目前最新的版本为2025年修订版）。《企业登记程序规定》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》等均已废止。

需要特别强调的是，被吊销营业执照的集体企业，不适用简易注销程序。同时，经与北京多个行政区市场监管部门核实，对于集体企业，登记机关不办理清算组备案业务，注销登记的前提是取得主管单位出具的同意注销文件及税务部门出具的清税证明等，部分行政区甚至不要求提交清算报告。笔者认为，不办理清算组备案、甚至不要求提交清算报告，是集体企业与公司制企业在清算注销流程上最主要的区别。

五、小结

综上，集体所有制企业的自行清算注销，是历史遗留问题多、法律依据不足且分散的一类疑难业务，无法简单套用公司制企业的清算注销流程。本文作为系列开篇，仅从基础概念、清算类型、法律适用与实操依据层面搭建初步框架。后续文章将结合本次承办的北京郊区城镇集体企业自行清算注销项目，围绕清算义务人的认定、清算组备案等实务难点展开分析，为同类案件办理提供实务参考。

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