城市更新实践观察——城市更新中的登记困境探析
上一篇文章【《城市更新实践观察——城市更新中的权利平衡探析》】讨论了城市更新中多数决制度与少数异议权利人之间的权利平衡问题。权利平衡固然重要，但实践中，即便表决通过、补偿谈妥，不动产登记环节却可能成为压垮项目的最后一根稻草。物权未经依法登记，难以实现公示效力与对抗效力，对权利人而言，不动产权证书是合法权益的最终凭证，登记流程不畅，更新成果便难以真正落实。
据北京市住建委官网公布的信息，“首批项目共计1321个，其中新实施项目745个，2025年结转续建项目576个，2026年度第一批项目计划投资1049.5亿元”。然而截至目前，北京市尚未出台针对城市更新的不动产登记专项操作规范。本文拟结合笔者在项目咨询中的观察和研究，对登记困境进行梳理，并提出初步建议。
一、城市更新项目登记困境的多重表现
（一）全市范围内缺乏统一规范指引
《北京市城市更新条例》虽已施行，且在第五十二条第二款明确规定，“城市更新项目应当权属清楚、界址清晰、面积准确，实施更新后依法办理不动产登记”，但针对登记操作层面的专项配套规范仍待出台。城市更新涉及的不动产登记情形远比传统商品房首次登记复杂。涉及多个产权主体的权利归集、原建筑物拆除后的抵押权延续、保留建筑的产权安排等新型法律关系，即便是加装电梯，也涉及新增构筑物的产权确认和面积分摊问题。现行《不动产登记暂行条例》及其实施细则中，首次登记、转移登记、变更登记等类型的适用条件和申请材料，主要围绕传统的土地取得（出让、划拨方式）和房屋建设流程设定，对于“权利归集”、“产权主体不变、实施主体代建”等新型更新模式缺乏明确的制度安排。
面对这些复杂情形，登记机构缺乏统一的操作依据，大量项目只能依赖个案协调、部门会商推进。这种模式虽然在特定项目中能够突破堵点，但成本较高，也难以形成稳定可预期的权利保障。
（二）空间重构类项目中的权利衔接难题
在空间重构类项目中（包括拆除重建、翻建加建等），核心难题是如何处理原有物权在变动过程中的权利衔接。拆除重建项目中，旧楼拆除后需办理注销登记，但在新建房屋竣工前，权利人处于权利悬空状态。更为棘手的是带有抵押权的房屋，拆除后抵押物灭失，原有抵押权如何保障？传统模式下居民需先还清贷款才能改造，筹措过桥资金压力较大，若由金融机构承担风险，又缺乏制度保障；翻建加建项目中，原有产权空间边界发生变化，新增部分的权利归属和登记类型如何确定，同样缺乏明确规则。
西城区在三里河一区28号楼项目实践中探索的“带押改建四联办”模式（改建前的房产抵押权注销登记、改建前的房产注销登记、改建后的房产首次登记、改建后的抵押权首次登记4个环节一次性办结），为拆除重建项目的权利衔接难题提供了可行的解决思路。但是，该模式仍属区域试点，其推广受制于上位规则不明确。由于登记制度涉及自然资源、住建等多个部门，需要跨部门协同，且不动产登记本身具有较强的审慎性要求，登记机构在缺乏明确规则指引时不敢创新，这些因素共同制约了试点经验的推广。
（三）保留建筑的登记难题
当前“留改拆”并举的更新模式下，保留建筑的确权登记是一道现实难题。这些建筑往往存在两证不齐、权属不清等历史遗留问题，更为复杂的是“带保留建筑出让”的情形。征收完成后保留建筑不拆除，后期随土地一并重新出让，登记机构如何将保留建筑登记在新的权利主体名下，也缺乏明确统一规则。值得关注的是，北京市2026年首批城市更新计划中，白塔寺历史风貌保护区等涉及历史文脉传承的项目已列入重点，笔者认为，保留建筑登记的相关制度供给亟待跟进。
针对此问题，其他城市已有相关探索，可以借鉴，如：南京市2020年印发的《开展居住类地段城市更新的指导意见》提出，“已征收后经规划确认可保留的房屋，可登记至征收主体指定的市、区属国有平台，土地用途和房屋使用功能以规划确认为准，土地权利性质暂保留划拨。”武汉市2024年印发的《关于做好城市更新中保留建筑不动产登记的若干意见（试行）》则区分了重新供地后的不动产登记、权属转移后的不动产登记、直管公房变更代管主体后的不动产登记等不同路径。
（四）加装电梯等小微改造的仍缺乏明确登记规则
除上述复杂城市更新项目所天然面临的各种登记难题外，即便是加装电梯这类覆盖面广、实施普遍的小微改造项目，不动产登记同样缺乏明确统一的规则。加装电梯后，新增电梯井、连廊等构筑物是否需要登记、登记类型如何选择、新增面积如何分摊、不参与加装的业主权利如何界定、是否需要在不动产登记簿上进行注记、是否调整宗地公摊面积等诸多问题，北京市均无明确口径。基层登记机构遇到相关申请时缺乏操作依据，也给业主的权利确认带来困扰。
二、破解登记困境的几点建议
综合以上分析，笔者认为破解登记困境可以考虑推动不动产登记从“末端补证”向“提前介入”转变，同时尽快填补规则空白。
这一方向与国家层面的政策信号是一致的。2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，其中明确提出了优化不动产登记服务的要求。规划指出，要“健全与混合利用、功能兼容、立体开发相适应的不动产登记规则。按照土地使用权地上地下空间分层供应情况，依法依规办理登记。灵活采用预告登记、按户首次登记等登记类型提供服务”。为地方创新不动产登记制度提供了重要的政策依据。
（一）分类完善差异化登记规则
不同类型的更新项目登记需求差异显著，不宜一刀切。笔者建议，至少应当针对以下类型分别明确登记规则。拆除重建类项目的核心难题在于原房屋注销与新建房屋首次登记的衔接，以及抵押权等权利负担在拆、建过程中的延续问题，2025年12月自然资源部与住房城乡建设部联合发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》已明确提出，“可按照产权调整协议约定等，预编不动产单元，为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记”，为这一难题提供了制度工具；翻建加建类项目应以规划确认为依据，明确原有产权空间与新增部分的边界划分，并根据实施方案的规定进行登记；保留建筑类项目面临的是历史遗留问题的确权登记和带保留建筑出让情形下登记路径不明确的问题；加装电梯等小微改造则涉及新增构筑物是否需要登记、登记类型如何选择、新增面积如何分摊等基础规则空白。
（二）现阶段，依托经审批的实施方案确定登记路径
笔者认为，除针对不同类型项目制定统一规范外，在制度缺位的现阶段，还可以依托经政府审批的城市更新实施方案来确定登记路径。经审批的实施方案具有法定效力，其中确定的实施主体、更新范围、权利归集方式、产权调整方案等内容，可以作为不动产登记的直接依据。登记机构依据实施方案开展审查，重点核实登记申请是否符合方案确定的要素即可，无须重复审查已由规划、用地、建设等部门确认的事项。这一思路的重点在于以实施方案作为登记审查的重要参考，即将实施方案的审批环节与登记的前置审查环节相衔接，避免重复审查、提高行政效率。规划和自然资源部门确认更新范围、确认土地权属来源，建设部门确认竣工验收合格，登记机构在此基础上依法办理登记，各尽其责、环环相扣。
（三）登记机构前提前介入
传统的登记模式是被动等待，即项目竣工后权利人前来申请，登记机构依法审查办理。但在城市更新中，这种末端补证模式难以适应实践需要。许多登记困境的根源在于前端环节的制度设计没有充分考虑登记要求，导致项目推进到登记阶段时才发现此路不通。
因此，建议推动登记机构在城市更新项目的谋划阶段即提前介入。登记机构可以在项目立项阶段参与方案论证，围绕权利归集方式、权属变化调整路径、用地规划审批材料与登记要求的衔接等内容提出专业建议。这样，一方面可以避免方案内容与登记规则冲突，从源头上防范后续登记可能出现的合规性问题，另一方面，也可以形成倒逼机制，促使规划、审批、建设等各前置环节保障城市更新过程的合法合规。这一思路并非凭空设想，包括西城区三里河一区28号楼项目等典型案例都采用此种方式，尤其是那些权利结构复杂、实施难度大的项目，可以说，没有登记机构在项目前期的深度参与，很难设计出可以对症解决的创新安排。
（四）建立跨部门协同机制
登记困境的破解有赖于跨部门协同。建议从以下层面完善：信息共享层面，打通登记系统与规划审批、建设监管等部门的数据通道，实现项目信息的实时共享和动态更新，统一数据标准和口径；业务流程层面，建立联合审查机制，避免申请人在不同部门之间反复跑腿、收到相互矛盾的结论。
三、结语
上一篇文章讨论了城市更新项目开端的权利平衡问题，本文讨论了项目收尾的不动产登记问题。城市更新不是简单的拆与建，而是涉及权利调整、利益平衡、制度衔接的系统工程。权利平衡解决的是能不能更新的问题，不动产登记解决的是更新完权利是否落实的问题。前者做不好，项目无法启动；后者做不好，项目建成了也难以真正收官。
随着近几年城市更新的发展，我们可以看到，制度完善的步伐正在加快。期待北京能够在超大规模城市的更新实践中，探索出一条既符合法律规定、又适配更新需求的登记制度路径，让城市更新真正改得动、建得好、登得顺。
以上仅为笔者结合具体项目咨询形成的粗浅思考与探讨，希望能为北京市城市更新制度完善提供一份参考，让这项民生工程推进得更顺畅、更公平。
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